原本社会主义宪法将私有财产视为社会不平等的根源，并围绕消灭私有财产的目标建构整个国家制度，[40]在公与私的二元格局中，前者占据优势地位。
在实定法上，很难找到保留权力的痕迹，更不要说什么固有权力了。党的十九届四中全会决定提出，优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。
但是，当时及后续的改革主要是从收入划分入手，基本不涉及中央和地方事权的划分。(51)当然，上述说法仍然不够具体。(21)对区域行政协议，周叶中等人认为理应属于‘地方主动性、积极性的范畴，因而涉及事项必然属于央地分权框架下的地方事权和地方自主权。(17)参见曹正汉：《中国的集权与分权：风险论与历史证据》，载《社会》2017年第3期。4.治理逻辑周雪光所总结的帝国治理逻辑则是，中国一直在集权和分权之间摇摆，仅能阶段性地在动态中寻找某种暂时的平衡点。
(54)这就是从反面说明了不利于发挥地方主动性、积极性的工作方式就是遇事不听取意见，不互相商量，而发号施令(强制)、包办代替(干预)。(41)马岭认为，主动性、积极性意味着中央可采取手段的多样性。(38)值得注意的是，由宪法和法律所制度化的这种程序性的最后决定权主要是一种否决权而非完全的形成权。
(67)由此可见，笔者于本文中罗列的那些社科概念所描绘的，主要是地方政府表现出一定灵活性的情形，借以解释我国《宪法》第3条第4款当然很不合适。丁轶认为：一旦中央将大量治权、事权逐级发包下去，原初单一制模式下的代理型法治样态就会发生变化，由代理型法治开始向自治型法治转化。民主集中制，无论是对于国家机构还是对于执政党，都意味着下级可以向上级提意见，而上级也应当尊重下级的意见，虽然上级仍有权作出最终的决定。(21)对区域行政协议，周叶中等人认为理应属于‘地方主动性、积极性的范畴，因而涉及事项必然属于央地分权框架下的地方事权和地方自主权。
(31)但在王建学看来，领导对具体工作的渗透力度更弱。(48)毛泽东：《林罗刘部应作好南进作战的各种准备》，载《毛泽东军事文集》(第四卷)，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第541页。
本文说明了我国《宪法》第3条第4款的程序意蕴。⑨郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期。但是，当时及后续的改革主要是从收入划分入手，基本不涉及中央和地方事权的划分。灵活性与原则性相对，意味着突破整齐划一要求的特殊安排。
4.治理逻辑周雪光所总结的帝国治理逻辑则是，中国一直在集权和分权之间摇摆，仅能阶段性地在动态中寻找某种暂时的平衡点。张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。检察机关的内部决策过程，参见田夫：《什么是法律监督机关》，载《政法论坛》2012年第3期。(二)上述学说的两大困境1.描述性概念难以直接转化为规范性概念周黎安早已认识到上述社科研究的问题所在，即其背后仍然缺乏一个内在一致的深层逻辑和内在机制。
(18)郭锐：《央地财政分权的选择构筑视角—兼论中央财政权力的宪法约束》，载《中外法学》2018年第2期。(23)换言之，学者们虽然各有所见，但积极地说是管中窥豹，而消极地说只是盲人摸象而已。
关 键 词：央地关系 统一领导 主动性 积极性 灵活性 一、引言我国《宪法》第3条第4款被学界认为是规定中央和地方的国家机构关系的元规范。毛泽东指出：原则性和灵活性的统一，是马克思列宁主义的原则，这是一种对立面的统一。
⑩郑毅：《论我国宪法文本中的中央与地方——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2020年第6期。(58)毛泽东：《在莫斯科共产党和工人党代表会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第332页。(22)周叶中、刘诗琪：《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》，载《法学评论》2019年第1期。中央国家机构的统一领导意味着其拥有所有事项上的最终决定权。我国宪法学界一般不区分职权和权力。在解释宪法草案如何统一了原则性和灵活性时，毛泽东说：共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。
有趣的是，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，而国务院有权改变或者撤销不适当的地方政府规章。可能对此造成消极影响的，将是地方国家机构在缺乏宪法、法律授权的条件下任意发挥其灵活性，即制定特殊规则、采取变通措施。
(32)王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期。1981年邓小平请彭真主持修宪工作时确定了四点指导思想，其一就是规定民主集中制。
其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。(14)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》2008年第2期。
(22)当然，他们也承认，地方政府的实践存在僭越的可能性。(84)此时，邓小平所说的民主集中制只能是作为执政党组织原则的民主集中制。(79)由此，张翔对国家机构的民主集中制做了功能主义的解释。近年来，我国宪法学界受到社会科学研究的启发，用法学话语对社科概念进行了重述。
这种对民主集中制程序性的理解，还可以将国家机构的民主集中制和执政党的民主集中制的规范含义统一起来。我国《立法法》第99条第1款和第2款规定，省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。
党内的民主集中制和国家的民主集中制是联系在一起的。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。
(88)关于行政机关的内部决策过程，参见蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，载《中外法学》2020年第6期。而我国《宪法》第62条第2项规定监督宪法的实施也是全国人大自己的职权。
⑤周黎安：《如何认识中国？——对话黄宗智先生》，载《开放时代》2019年第3期。(51)当然，上述说法仍然不够具体。地方国家机构的主动性、积极性则意味着他们可以向中央提出意见和建议。(73)同日，全国人大常委会还作出决定，授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。
俞祺：《重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，载《政治与法律》2017年第9期。(54)这就是从反面说明了不利于发挥地方主动性、积极性的工作方式就是遇事不听取意见，不互相商量，而发号施令(强制)、包办代替(干预)。
其第62条第16项通常被认为是一个兜底条款，全国人大除了该条罗列的职权外，还可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。(44)莫于川的认识也与此类似。
在此条件下，地方的国家机构没有什么权力是不可被中央的国家机构单方面调整甚至取消的。民主是为了形成正确的意见，集中则是为了在民主决策的框架下更好地执行并塑造更加强有力的政府。
